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Gobierno del Imperio Romano en los dos primeros siglos d. C
M. Rostovtzeff

En el libro ROMA De los orígenes a la última crisis de Eudeba

El gobierno del Imperio, cuyos lincamientos generales habían sido establecidos ya por Augusto durante su largo principado, evolucionó por obra de sus sucesores, en la dirección señalada por él, aunque se volvió cada vez más metódico y sistemático. La obra más afortunada y provechosa en ese sentido fue la que realizaron Claudio, Vespasiano y Adriano. En el siglo II encontramos un sistema de gobierno cuyos principios esenciales se habían fijado inalterablemente; los cambios que se introducían eran, en su ma­yor parte, alteraciones y mejoras de detalle que no afectaban a la estructura general.

Todos los resortes de la administración se hallaban en manos del Emperador y de su oficina central, en la que los diferentes jefes de sección iban asumiendo paulatinamente el carácter de ministros de todo el Imperio. Allí se elaboraban, adaptados a cada caso particular, todos los principios administrativos, judiciales y financieros; y de allí salían para todos los puntos del Imperio todas las misivas del emperador, fueran adictos directos (edicta), instrucciones a los funcionarios superiores (mandato. ), cartas (epistulae) o réplicas (rescripta) a cartas y peticiones; los destinatarios las publicaban o bien las conservaban en los archivos. En los archivos imperiales de Roma se guardaban copias que servían de precedente 3 los otros emperadores. También se daba gran importancia a las decisiones de los tribunales de justicia, que el propio emperador presidía por lo general en calidad de juez de apelación. Tales apelaciones eran ordenadas en un departamento especial de las oficinas imperiales.

La oficina central se dividía en departamentos para las diversas ramas de los asuntos imperiales; cada departamento estaba controlado por un solo jefe que al principio era un liberto, sirviente personal del Emperador, pero, algunas veces, a partir de Otón y de un modo regular desde la subida al trono de Adria­no, él jefe departamental era un funcionario de la clase ecuestre. El departamento más importante administraba las finanzas y la propiedad del Emperador, sus rationes o cuentas; una subdivisión de ese departamento entendía en la propiedad privada (patrimonium) del gobernante. Otros departamentos importan­tes eran los siguientes: el ab epistulis y a libellis que se ocupaba de las cartas y peticiones; el departamento judicial (a cognitio­nibus); el departamento de archivos (a memoria) y el departa­mento para recoger datos sobre asuntos en litigio (a studiis). Todos los asuntos imperiales se registraban en un diario especial (commentarii), a cargo de un funcionario llamado o commen­tariis.

No cabe duda de que, a medida que se desarrollaba el prin­cipado, la actividad administrativa del gobernante iba abarcando mayor cantidad de materias. Pero el gobierno del Imperio en los siglos I y II estaba muy lejos de ser una burocracia en el moderno sentido de la palabra. Los subditos comunes, salvo los habitantes de la capital, tenían menos contacto con el gobierno central que el que tienen hoy en cualquier Estado moderno, excep­to Estados Unidos. Los funcionarios imperiales o, dicho de un modo más general, los instrumentos directos del Estado, incluidos los gobernadores de las provincias senatoriales o imperiales, eran una pura superestructura que se agregaba a las comunidades au­tónomas de todo el Imperio. Los magistrados electos de esas comunidades constituían el lazo de unión entre el hombre de la calle y el Estado. Ellos y los consejos municipales en Italia y las provincias tenían el completo control en los asuntos de la ciudad; eran también jueces en primera instancia y daban ór­denes a la policía de la ciudad y su distrito; actuaban como agen­tes del gobierno en la fijación y recaudación de los impuestos directos; además, imponían a los habitantes otras obligaciones, tales como construir o conservar vías de comunicación, el trans­porte de funcionarios o materiales del gobierno y el correo. Las autoridades locales cumplían esas obligaciones no solo dentro del área de la ciudad, sino también en todo el distrito adscrito a ella, que solía ser muy extenso. En los casos ordinarios, los agentes del gobierno se limitaban a vigilar a las autoridades mu­nicipales y a oír las quejas que contra ellas alzaran los habitantes de la localidad.

Es verdad que el derecho de interferir en los asuntos mu­nicipales, que poseían los procónsules, los propretores, los lega­dos imperiales y los procuradores, no estaba limitado por la ley, sino por la sola tradición. Algunas veces se hizo uso de este derecho en momentos de crisis, cuando esos altos funcionarios publicaban edictos escritos a proclamas verbales a sus subordi­nados militares o civiles. Pero, como ya se ha dicho, el Empera­dor vigilaba estrechamente los actos de los gobernadores y éstos, a su vez, sabían que en las reuniones anuales en la capital provincial, adonde acudían representantes de las ciudades para rendir culto al Emperador y para tratar de asuntos locales, podían elevarse quejas por actos ilegales o de violencia, con lo que podían incurrir en un castigo por parte del Senado o del Emperador. Sin embargo, a medida que se hacían más onerosas las demandas del Estado, tanto en cuanto a impuestos como a obligaciones per­sonales, aumentó la interferencia del gobierno central en los asun­tos municipales. Como gran cantidad de ciudades se. habían endeudado y eran incapaces de administrar sus finanzas, el Em­perador nombró comisiones especiales para informar sobre los hechos. Desde la época de Trajano, esta función era realizada por inspectores permanentes (curatores), que terminaron por eclipsar a las autoridades municipales y reducirlas a una situa­ción en que eran responsables ante el Estado por la ciudad y el territorio, pero totalmente incapaces de actuar con libertad en los asuntos locales. En Italia se observa el mismo proceso: los magistrados se sentían postergados por los funcionarios que ad­ministraban la propiedad privada del Emperador en la península y también por los senadores que se encargaban de las vías de comunicación. Y desde el tiempo de Marco Aurelio, legados es­peciales con atribuciones judiciales (legati iuridici) eran los ver­daderos gobernadores de sus respectivos distritos.

Sin embargo, el control directo del Emperador se extendía solo a unos pocos departamentos del gobierno. Controlaba, como es natural sus inmensos bienes personales, que eran cada vez mayores; sus hombres de negocios (procuratores) administraban sus fundos, casas, bosques, minas y factorías. El número de esos agentes, que era muy grande en tiempos de Augusto, fue en cons­tante aumento. Un segundo enjambre de procuradores, que ac­tuaba en las provincias imperiales, recaudaba los impuestos directos que pagaban los provinciales, en la mayoría de los casos por intermedio de los magistrados de las ciudades, y además, con­trolaban los ingresos y los gastos, entre estos últimos, la paga y la manutención de los ejércitos y el costo de la administración de los fundos del Estado. Ese tipo de funcionarios era muy nu­meroso en el rico país de Egipto. Con el transcurso del tiempo, los emperadores juzgaron necesario extender su control a la recaudación de los impuestos llamados "indirectos": el impuesto sucesorio, el que se debía pagar por la liberación de un esclavo y por las subastas públicas, y el impuesto sobre importación y exportación. Al principio se nombraron inspectores especiales para vigilar las actividades de los diversos contratistas y de las compañías que se encargaban de los impuestos, pero, finalmente, el Estado tomó en sus propias manos la recaudación de los im­puestos y éstos eran administrados por funcionarios nombrados por el Emperador. La distinción entre la propiedad del Estado y la imperial desaparecía paulatinamente y el fiscus o tesorería del Emperador se fue identificando con la tesorería pública. Así, por ejemplo, incluso en las provincias senatoriales, la administra­ción de los fundos privados del Emperador se llevaba a cabo en las mismas oficinas en que se hacía la de los dominios estatales.

En consecuencia, el Emperador se encontró a la cabeza de un ejército de soldados y de otro ejército de funcionarios que solo él nombraba, pagaba, juzgaba y castigaba. Desde muy tem­prana fecha, los cargos oficiales superiores se daban a los miem­bros de la clase ecuestre, mientras que para los puestos inferiores se utilizaban libertos y esclavos del Emperador. De esta manera, surgió en la sociedad una nueva clase y una nueva' jerarquía cu­yos escalones dependían de la importancia del salario y también de los títulos honoríficos. Los funcionarios de la clase ecuestre eran vir egregius, vir eminentissimus o vir perfectissimus, de acuerdo con el cargo que desempeñaban, pero el título de vir clarissimus estaba reservado a los senadores. Los principales funcionarios ecuestres recibían un salario que oscilaba entre 60. 000 y 300. 000 sextercios. Esos funcionarios podían llegar a ser co­mandantes de la guardia pretoriana (prefectuas praetorio), go­bernadores de Egipto, o inspectores del suministro de grano a Roma (praefectus annonae); también podían comandar el cuerpo de bomberos de la ciudad o las flotas, o bien servir como procu­radores en las provincias más importantes. Pero los escasos privilegiados se distinguían con nitidez de los subordinados. Per­tenecían a las clases superiores y, por lo general, habían servido como oficiales en el ejército, mientras que los dependientes eran esclavos o semilibres, sin esperanza de ser promovidos a la clase superior, aunque hubo casos ocasionales en que esto ocurrió, en especial en tiempos de Claudio.

Sin embargo, las ocupaciones fundamentales de esos fun­cionarios eran las finanzas y el progreso económico del Estado. Pero, en cuestiones no financieras, se daba casi completa liber­tad, como ya hemos dicho, a las entidades locales autónomas que componían el Estado.


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En su carácter de pontifex maximus, el Emperador era el jefe de la religión estatal; además, se le rendía culto personal en todo el Imperio. Con todo, la vida religiosa de sus subditos no se vio afectada en su desarrollo por ninguna interferencia por parte del Estado; incluso el culto que recibía el Emperador en su carácter de jefe de Estado era organizado, en todos los casos, por las ciudades autónomas y por asociaciones voluntarias de particulares llamados Augustales.

Del mismo modo, el Emperador no tenía relación directa con la administración de la justicia ni con la codificación del derecho civil y penal. Tanto en Italia como en las provincias, los tribu­nales locales siguieron aplicando las normas jurídicas locales. Además, los ciudadanos romanos, tal como en la época republi­cana, tenían acceso a los tribunales de la capital, que utilizaban los servicios de los iuris consulti o especialistas en interpretación de la ley; en cambio, los provinciales consultaban a otros jueces que formaban parte del personal del gobernador. En Roma y, todavía más, en las provincias, el derecho romano y los códigos locales, en especial el de Grecia, se superponían, como es natural, y se influían mutuamente, de modo que se fue formando un sis­tema de derecho imperial. Este proceso fue lento e intervinieron en él, además de los emperadores, los pretores de Roma y los gobernadores provinciales. Sin embargo, los emperadores co­menzaron a ejercer cada vez mayor influencia en la esfera del derecho y la justicia. El más elevado juzgado penal para delin­cuentes que pertenecieran a la clase senatorial era entonces el Senado mismo y su actuación se regía por los deseos expresos del Emperador. En su carácter de gobernante de muchas pro­vincias, el Emperador, que actuaba como tribunal de apelación, dictaba sentencia en los casos más importantes sometidos a su consideración. Como jefe del ejército, estructuró las normas bá­sicas de la ley marcial y, como jefe de la administración finan­ciera, empleó a sus procuradores y a los "abogados del fiscus" para que elaboraran un esquema de relaciones legales, en aque­llos casos en que, en cuestiones impositivas o administrativas, los derechos del Estado estuvieran en conflicto con los derechos del individuo. Por último, las decisiones del Emperador, fuera en materia judicial o administrativa, pronto adquirieron fuerza de ley y, como tales, se convirtieron en una de las principales fuentes del derecho. No solo tomaron parte activa en su estruc­turación los funcionarios imperiales, sino que también intervi­nieron eminentes jurisconsultos. Así se formó, gradualmente, la gran estructura del derecho imperial romano, codificado, más tarde, por dos emperadores sucesivos, Teodosio y Justiniano, y conservado en esa forma hasta nuestros días.

La protección del subdito y el mantenimiento del orden en todo el Imperio no eran parte de los deberes cumplidos por el gobierno central. La responsabilidad del Emperador se limitaba a la defensa de las fronteras y la vigilancia de los mares. Los organismos municipales, por intermedio de la policía local, man­tenían el orden dentro del Estado. Aquí, sin embargo, volvemos a notar la creciente intervención del Emperador. La seguridad y el orden de las grandes vías militares no podía ser garantizada suficientemente por las ciudades que esos caminos atravesaban y, por ese motivo, los emperadores confiaron esa misión a pequeños destacamentos de soldados y apostaron policía militar en los puntos de mayor peligro. También se utilizaba a los soldados para vigilar a las personas sospechosas de deslealtad política, mi­sión esta que no se podía confiar a las ciudades. Esa policía secreta, reclutada en el ejército, aumentó mucho en número a partir de los tiempos de Adriano.

Los medios de comunicación y la construcción y manteni­miento de los grandes caminos militares habían estado siempre entre los cometidos principales del gobierno central y, en la época imperial, se hicieron indispensables para la seguridad y prospe­ridad del Estado. Los emperadores reconocieron este hecho y cumplieron una de sus obras maestras en la esfera de los servicios públicos al emplear el ejército y gastar inmensas sumas de su propio bolsillo para crear una red de vías de comunicación como jamás había soñado la humanidad. Las autoridades locales esta­ban obligadas a construir los caminos locales menos importantes, pero, incluso en este caso, los emperadores apresuraron las acti­vidades de las comunidades y vigilaban lo que se hacía. El. ser­vicio postal y el transporte de viajeros y mercancías eran cues­tiones relacionadas con la construcción de caminos, pero el Estado nunca estuvo en condiciones de realizar este servicio para la masa de sus subditos. Se organizó un servicio para la correspondencia oficial, para los funcionarios y para el transporte de materiales del gobierno, pero ese servicio se mantenía con dificultad y me­diante requisas onerosas para el pueblo. Los particulares tenían que arreglar esos asuntos por su propia cuenta.

Un deber que los emperadores desempeñaron resueltamente fue proveer a la capital de refinamientos y comodidades. Roma, la ciudad que hoy vemos en ruinas, era en aquel entonces su niña mimada. Creación suya fueron los grandes foros, rodeados de espléndidos templos y edificios públicos. Siguiendo la iniciativa de Pompeyo, los nuevos señores de Roma convirtieron el Campus Martius, de un extremo a otro en una serie de majestuosos edi­ficios conmemorativos enmarcados por parques. Mediante una planificación cuidadosa, los emperadores pusieron orden en el caótico crecimiento de la antigua ciudad y llevaron a termina una serie de medidas sistemáticas para que, en materia de sanidad y control policial, se adaptara en lo posible a su millón de habi­tantes. Controlaban y vigilaban los numerosos acueductos y des­agües; reforzaron las orillas del Tíber y construyeron una represa; organizaron la recolección de residuos, el mantenimiento del or­den en las calles y plazas públicas y el suministro regular de víveres; financiaron y reglamentaron las distribuciones gratui­tas de cereal que se habían convertido en institución permanente. Finalmente, los emperadores se preocuparon porque el pueblo tuviera diversiones y suficientes edificios —termas que eran, al mismo tiempo, centros de esparcimiento— en donde pa­sar su tiempo libre. Los. emperadores realizaban todas estas acti­vidades mediante delegados de diferentes categorías: senadores, caballeros o libertos.

El problema de la educación popular fue el más descuidado por el gobierno imperial. Para la instrucción y educación de sus hijos, la gente tenía que recurrir a su propia iniciativa, tal como ocurre hoy en Estados Unidos. Hay que reconocer que las ciudades, todavía más en Oriente que en Occidente, hicieron bas­tante en ese sentido. Todas las ciudades del Imperio poseían gimnasio y palestras en las que los jóvenes recibían adiestra­miento físico y mental. Eran muy corrientes las bibliotecas pú­blicas con una buena cantidad de libros. Los foros, templos y otros edificios públicos eran museos de escultura y pintura. Jue­gos y competencias mantenían el interés por el atletismo, la música y la danza. Es cierto que todas esas ventajas estaban limitadas a las ciudades y a los jóvenes de las clases superiores; las autoridades municipales se cuidaban muy poco de las aldeas y de los hijos de los pobres. Los emperadores hicieron muy poco por la educación de la juventud. En Roma, sostenían una cantidad de bibliotecas, financiaban la biblioteca y el museo de Ale­jandría y patrocinaban a algunos hombres eminentes en ciencia, literatura o arte, los cuales dependían personalmente de los em­peradores. Pero, en general, se mantenían alejados de la vida intelectual del Imperio, aunque ejercían una estricta censura so­bre los escritos sediciosos. Solo cuando la creciente pobreza de las ciudades puso en peligro la existencia de todas las institucio­nes educacionales, los emperadores se decidieron a pagar cierto número de profesores y maestros.

Tal era el sistema de gobierno en el Imperio romano. Su principal característica, heredada del pasado, estribaba en la con­cesión del máximo de iniciativa posible a la unidad local, es decir, a la ciudad con su propio gobierno autónomo. Sin embargo, poco a poco, se fue desarrollando en el poder central una tendencia en constante aumento hacia la tutela del gobierno local, hasta que amenazó absorber la independencia de la comunidad y sustituir la representación electiva del pueblo por funcionarios pagados, agentes y servidores del Emperador. Este proceso se inició en los dos primeros siglos y alcanzó su punto culminante después de la crisis social y económica que sufrió Roma en el siglo III d. C. (Las cosas ocurrieron de modo diferente solo en Egipto, en donde se desconocía el gobierno urbano autónomo)
 





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